Prawo regulujące psychoterapię

Polska Rada Psychoterapii składa skargę na naruszenie praworządności przez Prezesa NFZ

Szanowna Pani Minister,

Polska Rada Psychoterapii, działając na zasadzie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnosi niniejszym skargę na naruszenie praworządności, jakiego dopuścił się Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia poprzez wydanie Zarządzenia z dnia 2 listopada 2009 r. „w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień”.

Naruszenie praworządności polega na tym, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał przedmiotowe zarządzenie z naruszeniem prawa, a jego treść sformułował w sposób utrudniający dostęp do rynku świadczenia usług medycznych znacznej części osób obecnie te usługi świadczących.

Przedmiotowe zarządzenie zawiera w swej części definicyjnej (§ 2) definicje legalne pojęć „psychoterapeuta” i „osoba w trakcie szkolenia do uzyskania certyfikatu psychoterapeuty”, co skutkuje stanem, w którym udzielanie świadczeń przez osoby spełniające warunki określone w owych definicjach może być uznawane za warunek finansowania świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych. Takie wrażenie wzmacnia dodatkowo umieszczenie w zarządzeniu definicji „superwizora” (§ 2 pkt 33) dopełniającej zakres pojęcia „osoba w trakcie szkolenia...”. Tymczasem dwa pierwsze wskazane pojęcia zostały już jednak zdefiniowane w akcie prawnym wyższego rzędu – mianowicie w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień (Dz. U. Nr 140, poz. 1146 – załącznik nr 6). Na gruncie tegoż rozporządzenia termin „psychoterapeuta” oznacza każdą osobę posiadającą stosowne wykształcenie i prowadzącą działalność w tej dziedzinie, zaś termin „osoba w trakcie szkolenia do uzyskania certyfikatu psychoterapeuty” - każdą osobę z odpowiednim wykształceniem i szkoloną przez jakikolwiek podmiot szkolący w psychoterapii.

Wobec takiego brzmienia rozporządzenia, lege non distinguente każda osoba spełniająca powyższe kryteria winna być więc traktowana przez organy administracji publicznej jako mogąca udzielać świadczeń finansowanych ze środków publicznych jako psychoterapeuta lub osoba w trakcie szkolenia do uzyskania certyfikatu psychoterapeuty.

Tymczasem omawiane zarządzenie zredagowano w taki sposób, aby ustalone w rozporządzeniu definicje zawęzić. W zarządzeniu wskazano, iż psychoterapeutami są osoby wskazane w omawianym rozporządzeniu, ale w szczególności psychoterapeuci posiadający certyfikat Polskiego Towarzystwa Psychiatrycznego lub Polskiego Towarzystwa Psychologicznego (§ 2 pkt 27 zarządzenia) i osoby szkolone, które ukończyły drugi rok szkolenia objętego nadzorem jednego z tych dwóch stowarzyszeń (§ 2 pkt 18). Co więcej, w § 2 pkt 33 zarządzenia wskazano, że osoba prowadząca nadzór o jakim mowa w pkt 18, (superwizor) to osoba posiadająca certyfikat jednego z owych dwóch stowarzyszeń.

W ten sposób każdy stosujący przepisy zarządzenia Prezesa NFZ otrzymuje sugestię, iż prawo do wykonywania świadczeń finansowanych ze środków publicznych przysługuje tylko osobom posiadającym certyfikat Polskiego Towarzystwa Psychiatrycznego lub Polskiego Towarzystwa Psychologicznego, szkolonych przez te Stowarzyszenia pod kierunkiem ich superwizorów. Taki bowiem skutek praktyczny wywołać musi dodanie dokładnego wyliczenia do ogólnej definicji przepisanej z rozporządzenia. Skutek taki byłby notabene nawiązaniem do wcześniejszej praktyki NFZ, który konsekwentnie acz całkowicie bezpodstawnie uznawał, jakoby za psychoterapeutę można było uznać tylko osoby mające certyfikaty któregoś z dwóch wskazanych Stowarzyszeń.

Jeśli bowiem generalną definicję zawartą w rozporządzeniu uzupełni się w akcie niższego rzędu o dodatkowe stwierdzenia czy nawet przykłady, to nadaje się w ten sposób owej definicji nieco inne brzmienie. W procesie stosowania prawa ów przykładowy zwrot z pewnością będzie rozumiany nie jako przykład, ale jako jedyny desygnat definicji zawartej w zarządzeniu. Konstrukcja definicji sformułowanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia sprzyja ich zawężającej interpretacji a nawet do takowej zachęca. Przepisy komentowanego zarządzenia sformułowano tak, aby zasugerować, że świadczenia finansowane ze środków publicznych wykonywać mogą jedynie osoby posiadające certyfikat Polskiego Towarzystwa Psychiatrycznego lub Polskiego Towarzystwa Psychologicznego czy też szkolone przez te podmioty. Takie zawężenie definicji przyjętych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia jest niezgodne z prawem, niesłuszne, ale odpowiada wieloletniej praktyce postępowania NFZ – stąd też osoby stosujące omawiane zarządzenie z pewnością zrozumieją jego przepisy jako podstawę odmowy zawarcia umów z osobami nie posiadającymi wzmiankowanych certyfikatów.

Dodać należy, że odmawianie prawa do spełniania świadczeń psychoterapeutom nie posiadającym certyfikatu jednego ze wzmiankowanych Stowarzyszeń godzi w reguły wolnego rynku, w tym w prawo ogółu podmiotów do realizacji zadań opłacanych ze środków publicznych, jakie przysługuje z mocy art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Nie ma przy tym żadnego uzasadnienia w jakości świadczonych usług - istnieje wszak kilkanaście innych stowarzyszeń i ośrodków akademickich szkolących i certyfikujących psychoterapeutów według wysokich uznawanych w kraju i zagranicą standardów. Posiadanie certyfikatu stowarzyszenia wymienionego w zarządzeniu nie świadczy o wyższym poziomie przygotowania zawodowego w stosunku do osób nie posiadających certyfikatu, a więc dotychczasowa praktyka dyskryminuje inne stowarzyszenia i innych psychoterapeutów bez uzasadnionej przyczyny. W związku z poprzednimi zarządzeniami Prezesa NFZ wielu psychoterapeutów straciło już pracę, a wielu pacjentów zostało pozbawionych możliwości korzystania z bezpłatnej psychoterapii w ramach służby zdrowia; mimo iż Minister Zdrowia wydał rozporządzenie zapobiegające podobnym praktykom – Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia ponownie wydał przepisy im sprzyjające.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami prawa powszechnie obowiązującego są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Żaden akt niższego rzędu nie może być z nimi sprzeczny – albowiem organy administracji publicznej, które owe akty wydają, są prawem związane, działają tylko na jego podstawie i w jego granicach (art. 7 Konstytucji). Akt niższego rzędu, taki jak zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, nie może więc wychodzić poza podstawę zawartą w akcie wyższego rzędu. Co więcej, akt taki nie może także zawierać wykładni pojęć zawartych w akcie wyższego rzędu (na co trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.9.2006 r., sygn. akt II OSK 1083/05 opubl. w Lex nr 320881, dotyczącego braku uprawnień samorządu zawodowego do konkretyzowania przepisów wyższej rangi w swych aktach wewnętrznych, a więc w analogicznym do omawianego stanie faktycznym i prawnym). Wszystkie te wymogi konstytucyjnego porządku prawnego naruszył swym zarządzeniem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia.

Na marginesie powyższych rozważań godzi się wskazać, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, poprzez zawężenie definicji zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia, naruszył także przepisy dotyczące tworzenia prawa. Z czysto legislacyjnego punktu widzenia bowiem, samo definiowanie w omawianym zarządzeniu pojęć „psychoterapeuta” i „osoba w trakcie szkolenia do uzyskania certyfikatu psychoterapeuty” jest niedopuszczalne, a to wobec istnienia stosownych definicji w akcie prawnym wyższego rzędu – rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Podobnie zbędne jest wprowadzanie definicji pojęcia superwizor – które ma wszak znaczenie jedynie na gruncie definicji „osoby w trakcie szkolenia...”. Nadto ustawa powołana w podstawie prawnej rozporządzenia pozwala wprawdzie Prezesowi Funduszu określać warunki wymagane od świadczeniodawców, ale nie daje to podstawy do określania kwalifikacji osób udzielających świadczeń – te bowiem, zgodnie z art. 31a i nast. tejże ustawy, określa minister w drodze rozporządzenia. Zasady Techniki Prawodawczej – stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a więc wiążące przy redagowaniu zarządzeń Prezesa NFZ – jednoznacznie zakazują powtarzania w zarządzeniach definicji z aktów wyższego rzędu (§ 137 Zasad) a przy tym nie pozwalają umieszczać w zarządzeniu treści, wykraczających poza granice podstawy prawnej jego wydania (§ 135 w zw. z § 134).

Tym samym zarządzenie zredagowano w sposób teoretycznie zbliżony do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia, ale w praktyce znacznie ograniczający stosowanie tych ostatnich. Skutek ten jest niezgodny z prawem, a przy tym osiągnięto go naruszając konstytucyjne zasady hierarchii źródeł prawa i łamiąc zasady redagowania tekstów prawnych. Uzasadnione jest więc twierdzenie, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia naruszył zasady praworządności poprzez przygotowanie i wydanie przedmiotowego zarządzenia.

Mając na uwadze powyższe, wnosimy o podjęcie stosownych działań wobec Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w szczególności o spowodowanie wyeliminowania niezgodnych z prawem przepisów zarządzenia.

Z poważaniem

Anna Ostaszewska

Sekretarz Polskiej Rady Psychoterapii